党的二十届三中全会的圆满召开，激发了我院教师深入学习和贯彻会议精神的热情。近期，《金融时报》发表了中国金融研究院副院长、教授董青马和副教授张栋浩共同撰写的文章《进一步全面深化资本市场改革 推动构建高水平普惠金融体系》，文章深入探讨了深化资本市场改革、构建普惠金融体系的重要性，深化金融体制改革、加快建设金融强国可以为国家治理体系和治理能力现代化提供强大支撑。原文如下。

进一步全面深化资本市场改革

推动构建高水平普惠金融体系

张栋浩、董青马

党的二十届三中全会于2024年7月15日至18日在北京成功召开，会议研究了进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题，通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，为今后一个时期以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业指明了道路。《决定》提出了进一步全面深化改革的指导思想，以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。《决定》还提出深化金融体制改革，积极发展普惠金融，健全投资和融资相协调的资本市场功能。金融是国民经济的血脉，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系是社会主义市场经济体制的核心组成部分，深化金融体制改革、加快建设金融强国可以为国家治理体系和治理能力现代化提供强大支撑。

高水平普惠金融体系是推进全体人民共同富裕的中国式现代化的内在要求

《决定》指出，高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。高水平普惠金融体系是高水平社会主体经济体制对金融体系的要求。构建高水平普惠金融体系不仅充分反映了进一步全面深化改革以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，而且是进一步全面深化金融体制改革、实现金融资源配置效率最优化和效益最大化的体现，更是满足人民对美好生活的向往和实现全体人民共同富裕的现代化的重要举措。

更加注重金融发展的普惠性也是中国特色金融发展之路与西方金融发展道路的显著区别^[1]。近年来，普惠金融在我国得到了广泛重视和快速发展，金融服务覆盖面逐步扩大，金融可得性和金融满意度大幅提高，小微企业、“三农”等重点和薄弱领域金融服务水平不断提升。但是，在新形势下，普惠金融发展还面临着诸多问题和新挑战，与全面建设社会主义现代化国家的目标要求还存在差距^[2]。其中一个突出表现是，金融业参与普惠金融的内生动力不足、外部激励约束作用发挥不充分、“惧贷”和“惜贷”等问题仍然存在，不乏有金融机构由于虚构普惠贷款数据、错误划分大中小企业类型、将普惠小微企业贷款资金违规投向房地产、理财和证券领域等业务违规而遭受监管机构行政处罚。为推进中国式现代化，亟需进一步全面深化金融体制改革，构建高水平普惠金融体系、推进普惠金融高质量发展，不断提升提高金融业参与普惠金融的意愿、能力和可持续性。

建成高水平普惠金融体系要求中国必须选择适合本国国情的普惠金融发展之路，尤其是该道路能够切实解决本国普惠金融发展面临的突出问题，才能真正突破西方金融发展的路径桎梏^[3]。与其他国家主要依赖小微金融机构推动普惠金融发展且并未提出构建高水平普惠金融体系不同，中国经过多年探索，初步形成了“以正规金融为主，大型金融机构积极参与，大中小型金融机构共同推动，银行、保险与资本市场多元化发展”的普惠金融组织体系，旨在通过提供多种类、全方位的金融服务以契合市场主体多元化、差异化的金融需求^[4]。

更加注重系统集成，以进一步全面深化资本市场改革推动构建高水平普惠金融体系

进一步全面深化资本市场改革不仅是深化金融体制改制的应有之义，而且是以更加注重系统集成的思维构建高水平普惠金融体系的内在要求，是到2035年基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场的根本遵循。

从理论层面讲，一是，银行、保险和资本市场都是推动中国特色普惠金融发展的重要力量，每个行业拥有自身的独特优势，各行业多元化发展才能为市场主体提供多样化金融服务支持。对于缺少资金支持、但是富有生产力和创造力的群体，银行业可以利用储蓄、信贷服务帮助他们进行物质资本积累、人力资本投资和扩大生产经营，从而发挥“造血”功能；保险业提供风险保障和损失补偿，特别是为社会弱势群体在灾后、病后提供保险赔付，发挥“止血”功能；与之不同，资本市场则可以提供直接融资支持。与信贷、保险补偿相比，直接融资的信息摩擦、交易成本更小，而风险容忍度更高、外部激励及监督机制更强。二是，多类金融业多元化发展可以降低单一金融业参与普惠金融的风险与成本、破解单个金融业或机构参与普惠金融面临的困境。比如，“银保合作”机制下的信用保证保险通过银行和保险公司风险共担激发银行投放小微企业贷款的积极性，银行在资本市场发行三农和小微企业专项金融债既能够补充银行资本、还能实现负债与小微企业资金需求的期限匹配。三是，普惠金融需求主体有着储蓄、信贷、保险、支付、融资和投资等多样化金融服务需求，而多样化金融服务需求决定了普惠金融服务供给主体的多元化，即不仅需要有多层次、广覆盖、有差异的银行保险机构，也需要健全完善多层次资本市场的普惠功能。

以小微企业为例，银行、保险与资本市场在高水平普惠金融体系中可以发挥差异性、协调共生作用。其中，银行事前（风险事件发生前）融资支持功能和保险事后（风险事件发生后）损失补偿功能贯穿于小微企业初创、成长与成熟的生命周期全过程，二者分别发挥“造血”与“止血”作用；在小微企业成长期和成熟期，资本市场可以通过多层次市场机制设计发挥其普惠功能，成长期小微企业可以在区域股权市场和新三板市场进行融资，而成熟期小微企业可以进一步在创业板、科创板、北交所或主板市场进行融资。

但是，考虑到普惠金融的供给层次性，银行、保险与资本市场的多元化发展并不意味着三者要同时发展或同阶段、同起点发展，而是要各自找准定位、协调配合。在普惠金融发展的初级阶段，普惠金融整体水平较低，存在大量金融排斥群体难以获得金融服务，尤其是缺乏满足基本生产生活和防病防灾需求的金融服务，此时应该注重增强银行业和保险业的普惠功能，用以满足三农和小微企业等社会弱势群体基本的储蓄、小额信贷、汇兑、支付和保险保障需求；在普惠金融进入高质量发展阶段后，普惠金融整体水平已大幅提升，三农和小微企业等群体的基本金融服务需求可以得到满足，此时则需注重增强资本市场的普惠金融功能，用以满足低成本、大额、长期、高风险容忍度的融资需求。这也意味着，普惠金融供给层次性决定了资本市场难以覆盖最底层、最弱势的市场主体，而这些群体则应是银行保险业的重要服务对象。

更加注重突出重点，以提高普惠性作为进一步全面深化资本市场改革的重点方向

进一步全面深化资本市场改革的一大目标是健全投资和融资相协调的资本市场功能，投资者合法权益得到更加有效的保护。提高资本市场普惠性是实现该目标的重点方向。普惠性是资本市场高质量发展的主要内涵，体现了资本市场高质量发展践行金融为民的理念和以人民为中心的价值取向，也有助于更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益、更好满足人民群众日益增长的财富管理需求。更重要的是，立足于广义普惠的普惠金融框架设计成功概率更高，普惠金融分析不能仅仅把农户等弱势群体作为融资方，而是视其为集投资方与融资方为一体的金融服务对象或金融消费者^[5]。

目前，资本市场利用证券业、期货业自身优势为我国普惠金融发展做出了积极贡献。中国资本市场已经形成了以主板和二板市场为主的场内市场以及以三板和四板为主的场外市场，各板块之间存在功能上的差异^[6]。创业板、科创板、新三板（北交所）和区域性股权交易市场的多层次设计体现了资本市场普惠功能，私募股权投资和创业投资基金、创新创业专项债务融资工具，以及小微企业、“三农”和科技创新等领域公司债也有利于扩大中小微企业融资规模，“保险+期货”则可以满足涉农经营主体价格发现和风险管理需求。近十多年以来，中小企业股市融资（含中小板、创业板、科创板和新三板）得到显著改善，中小企业市值在沪深A股和新三板总市值中的占比稳步提高，并在2022年末达到40%。此外，截至2022年末，交易所市场中小微企业累计发行公司债券1022只，支持中小微企业融资7646亿元；2022年，开展458个“保险+期货”项目，保障现货规模290.1万吨，承保土地面积640.5万亩，服务农户49.2万户¹ 。

但是，资本市场普惠功能发挥仍然不充分，这表现三大方面。一是，银行业和保险业都已经有了全国层面的普惠金融发展规划，但是缺少专门针对提高资本市场普惠功能的整体规划和方案设计；二是，对涉农主体、中小微企业和民营企业、投资者、做市商、交易所的监管激励及约束机制不足，资本市场各方主体参与普惠金融的内在动力和外部激励、约束都不充足；三是，资本市场在普惠金融体系中的绝对贡献较小，对普惠金融重点服务群体的覆盖面仍很有限。比如，近年来中小微企业直接融资规模虽然持续增加，但绝对规模仍然有限，新三板和区域股权市场交易很不活跃、股票流通性很低，而且依托资本市场难以覆盖广大小微企业和个体工商户群体。截至2022年底，中国GDP占美国GDP比例超过了70%、而中小企业市值规模只占到了美国的20%（按照当年末汇率折算）；农林牧渔业上市企业数量仅有49家、占全部A股上市企业数量的0.96%。截至2023年3月末，国内共计发行乡村振兴债券250只，募集资金2261.35亿元，这对于共有6.6万只债券和140多万亿余额的债券市场体量而言也非常之小²。

为此，亟需进一步全面深化资本市场体制改革，加快改革完善基础制度和机制，找准支持普惠金融高质量发展的发力点和突破口，充分发挥资本市场普惠功能，推动高水平普惠金融体系建设和普惠金融高质量发展。

注：

1：股票市场数据来是作者基于Wind数据库计算得到，债券数据和“保险+期货”数据来自于《中国普惠金融指标分析报告（2022）》。

2：股票市场数据来是作者基于Wind数据库计算得到，乡村振兴债券数据来自《中国农村金融服务报告2022》。

更加注重改革实效，进一步全面深化资本市场改革推动普惠金融高质量发展的的具体路径

就当前资本市场支持普惠金融的困难梗阻而言，今后一个时期可从以下三方面出发进一步深化资本市场改革。一是持续拓宽三农、小微企业和科技创新领域经营主体的直接融资渠道；二是创新探索多样化资本市场服务方式，包括上市政策倾斜性支持、银行保险和资本市场协同合作等；三是满足居民多元化资产管理需求，特别是满足农民、城镇低收入者等居民资产管理和保值增值需求。具体实践路径，则可从股票市场、债券市场、期货市场和基金市场着手。

第一，在股票市场，完善中小微企业信息披露制度，健全完善新三板和北交所的交易机制、跨市场联动与转板机制、退市机制，多措并举提高新三板和区域股权交易市场的流动性和吸引力。特别地，（1）做强做实北交所在多层次资本市场中承上启下的“枢纽”作用，与新三板、区域性股权市场形成贯通发展机制，并与沪深交易所、区域性股权市场错位协调发展，力争将其打造成为中国特色资本市场发挥普惠金融功能的新阵地，引导市场化资金积极支持中小企业创新发展。（2）探索扩大区域性股权市场开展认股权综合服务试点，积极打造认股权综合服务平台，实现认股权登记、确权、托管、转让等一体化服务功能，加强“投贷联动”业务创新，促进直接融资和间接融资协调发展。

第二，在债券市场，（1）加大人民银行对民营企业债券融资支持工具的支持力度，推进民营企业债券融资支持工具扩容增量，并创新债券信用风险缓释与发行增信机制，降低民营企业发债成本，更好地发挥信用风险缓释工具产品促进信用风险分散、支持民营企业融资的作用；（2）支持中小银行联动债券市场发行“三农”、小微企业和创新创业专项金融债，放宽专项金融债券的发行条件，实现发行数量和规模扩容，从而拓宽银行可贷资金渠道；（3）支持符合条件的民营企业在债券市场融资，支持合格民营企业发行创新创业专项债务融资工具，推动民营企业债券融资专项支持计划扩面、增信；（4）加快发展柜台债券业务，提高柜台债券业务便利度，利用好柜台债券市场这一践行普惠金融的重要场所，实现银行间债券市场向普惠金融的延伸。

第三，在期货市场，创新期货行业支持“三农”、小微企业和民营企业的产品及服务机制，充分发挥期货市场的价格发现和风险分散功能，尤其是通过增加农产品种类、拓宽覆盖地区、创新农业保险产品等方式利用好“保险+期货”模式，以“保险+期货+N”有效整合期货、保险及其他金融工具形成金融服务农业全产业链的服务模式。比如，创新“保险+期货+银行”模式提高银行无抵押信贷支持，创新“保险+期货+订单”模式实现农业生产、经营与销售的产业链运作，创新“保险+期货+人工智能”模式降低农业生产经营成本、提高保单和期货定价的精准性等。

第四，在理财与基金市场，加快探索构建普惠理财与普惠基金专属体系。（1）构建类别齐全、策略丰富、层次清晰的理财产品和服务体系，重点是理财行业要利用资产管理与财富管理行业协同整合升级的契机，通过创新理财产品与服务、降低起投金额和费率、增强理财公司投研能力，提高理财产品覆盖面和收益稳定性，切实满足广大中低收入人群和中小微企业的理财、融资需求；（2）利用好公募基金市场，该市场具备投资门槛低、申赎交易方便、产品类别丰富、信息披露公开透明等特征，是资本市场践行普惠金融的重要载体，今后还需继续推动公募基金产品和业务创新，基金管理人股权结构、激励机制创新，实施公募基金行业费率改革，降低投资者成本，促使公募基金行业从规模导向转变为以提升投资者回报为导向。

主要参考文献

[1]中央金融委员会办公室 中央金融工作委员会，《坚定不移走中国特色金融发展之路》，《求是》2023/23。

[2]《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，国发〔2023〕15号。

[3]张栋浩、刘锡良，《做好普惠金融大文章 走中国特色金融发展之路》，《光明日报》（2023年11月28日11版）

[4]张栋浩、罗荣华、刘锡良，《中国特色普惠金融体系的理论逻辑、建设成就与高质量发展路径》，《经济学家》2024年第5期。

[5]王颖、曾康霖，《论普惠：普惠金融的经济伦理本质与史学简析》，《金融研究》2016年第2期。

[6]吴晓求、方明浩，《中国资本市场30年：探索与变革》，《财贸经济》，2021年第4期。

《金融时报》（2024年8月5日 06版）

（初审：陈昌松 骆岭 杨瑶|复审：董青马 谭敏|终审：李原）